30年，318个！中国的县城，正在“消失”

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前瞻经济学人.

关注中国城市发展战略、把握全球新兴产业趋势！这是省长书记爱看的智库号之一。

来源：前瞻经济学人，作者：产业观察组

最近，一组公开数据引起了人们的关注。回看过去30年，全国“消失”了318个县城，多了308个市辖区和26个县级市。

1993年全国共有2835个县级行政区，其中包括371个县级市，669个市辖区，1617个县；2023年全国共计2844个县级行政区，其中包括397个县级市，977个市辖区，1299个县。

数据来源：中华人民共和国行政区划统计表

县城的批量“消失”，可以说是这些年来我国行政区划的历史性大事件。

撤县设市的“前世今生”

县作为行政区划，始于秦始皇统一中国时推行的郡县制，在过去，中国的区域经济格局长期由县域经济主导，与农村经济社会形态相适应，进入新世纪，随着城市化进程加速，产业结构变革随之发生，出现了相应的行政变动，即撤县设市。

我国的县域包括了县、县级市和市辖区，三者都属于县级行政区划，受到地级市的管辖和约束。所谓的“撤县设市”，就是将县改设为县级市。一般来说，县级市由地区、自治州、盟管辖，由地级市代管或由省、自治区直接管辖。

基于加大中小城镇建设、提升城镇化质量的背景，这一举措在一定程度上可扩大地级市的城区规模，引导资源向中心城市集聚，做大发展空间，利于城区一体化发展，进而提升城市能级。 

而对于县城来说，一般他们也看重“市”的行政管理权限，想要借助扩容做大做强。一旦升级为市（县级市）后，不仅听感更好，相关城市功能定位与市政配套设施也会得到进一步升级。

回顾过往，1983年“撤县改市”序幕正式拉开，有31个县域改为县级市，并新设了7个县级市。

那么，标准是什么？1986年《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》规定：非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制。事实上，浙江义乌市和桐乡市、安徽桐城市和宁国市都赶上了这趟快车。

不过，1997年国务院“暂停审批县改市”，原因在于出现了一些乱象，即存在地方盲目追求“县改市”，造成县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊等“假性城市化”问题。

在冻结期间，从2010年起只有极个别县实现了撤县设市，大多分布在边疆及少数民族集聚区。

而随着城镇化建设的深入推进，相关政策逐步松动，2016年2月，国务院发布《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》便是信号。2017年4月，民政部先后批复浙江省玉环县、河北省平泉县、贵州省盘县、陕西省神木县、四川省隆昌县、湖南省宁乡县等6县撤县设市，冻结近20年的撤县设市政策重启。

不过，消化不良的痛点还是存在，单纯通过外延式扩张来扩大城市发展空间，而不聚焦内涵式增长是走不长久的，更难以提升新型城镇化质量，为了避免“摊大饼”式的城市扩张，2022年国务院《政府工作报告》提出，提升新型城镇化质量，严控撤县建市。

严控之下也有例外，2023年4月，西藏米林、错那县撤县设市获得批复，分别由林芝市、山南市代管，毕竟作为边境县的战略区位重要，意义深远。

崛起的“最强县级市”

而在撤县设市的举措之下，不少县城抓住发展机遇，家底变厚，已经可以独当一面，甚至“富可敌市”。

我国的长三角地区，县域经济发达，其中，江苏省十分吸睛，这里是我国百强县最多的地方，并且走出了一个“最强县级市”——昆山。

昆山市也是赶上了第一波热潮，1989年国务院批准昆山撤县建市，作为江苏省辖县级市，由苏州市代管。

被称为“中国最强县”的它，究竟有多强？昆山已连续19年位居全国百强县榜首，2023年昆山市GDP达到5140.6亿元，按可比价计算，比上年增长5.0%；规上工业总产值再上一个千亿级台阶，总量实现11433亿元，连续三年突破万亿元；外贸进出口总额突破7000亿元，增长10.3%，占全省比重提升至1/7；新增2家千亿级企业，高新技术企业总量突破3000家。

它手握多个“第一”，例如，这是我国第一个也是目前唯一GDP超过5000亿的县级市，也是中国工业总产值“万亿俱乐部”中的首个县级市。根据第七次全国人口普查，昆山城区人口141.43万人，排在全国县级市第一，被定义为Ⅱ型大城市。再比如，上海轨交11号线昆山花桥段正式开通，使得昆山成为了全国第一个通地铁的县级市。

一个工业基础薄弱且农业经济占比过半的“苏州小六子”是如何翻身坐上C位，跃升为全国县域经济领头羊的？关键还是抓住了机遇求变，在产业发展上找准了特色和赛道。

从地理区位来看，昆山东依上海、西接苏州，尤其是与上海咫尺相隔，后者作为中国开放程度最高的城市之一，经济发展兴盛，人才、科技、资本等优势要素不断汇聚，紧盯全球产业的最前沿。于是，昆山不断向上海学习，先进制造业是昆山立市之本、强市之基，通过“分拆笔记本电脑”，坚持“缺什么招什么”，引进外资并切换动能，布局了完整的产业链条。

值得注意的是，昆山创造性地提出自费建设“工业园”，主动承接上海的转移和创新溢出，大力发展乡镇工业，奠定了工业发展基础，迅速完成了“由农转工”的历史性跨越，随后通过深化产学研合作、推动企业技术创新、加强人才引进等措施发力创新，提升自身的科技水平，重点发展战略新兴产业，加快形成新质生产力。

目前昆山的两大主导产业是电子信息和装备制造，其中，根据最新官方数据，电子信息年产业产值已达7000亿元，在昆山每秒就有1颗“芯”完成封测，每分钟有265块“屏”发往终端，每小时有2800台笔电发往各地，每天有近20万部智能手机发往全球。昆山已是全国最大的IT产业制造基地，蓬勃发展的电子信息产业，为其高质量发展注入了源源不断的动能。

不过，整体来说，昆山的外资和外向型制造业占比较高，在复杂多变的市场大环境下，产业结构需要进一步升级和调整，来应对国际产业链与供应链、产业格局的重构挑战，例如，深化产业联动、跨界融合，加快智能终端向智能穿戴延伸布局、消费电子向汽车电子拓展升级、传统汽车零部件向新能源汽车核心部件转型发展，着力培育元宇宙、新能源和智能网联汽车、绿色低碳三个千亿级新兴产业集群。

谁没跟上脚步？

当然，在撤县设市的背景下，也有一些县级市没有及时跟上发展的脚步，增长显出乏力之势。

除了江苏省之外，浙江的县域经济也发展强劲，不过它也有“拖后腿”的选手。就拿温州代管的两个县级市为例，瑞安和乐清，前者1987年撤县设市（县级），后者1993年撤县设市（县级），从现今的发展而言，作为“前辈”的瑞安已被乐清赶超。

先看乐清，它是中国市场经济发育最早、经济发展最具活力的地区之一，是“温州模式”主要发祥地，有着“中国电器之都”之称。根据前瞻产业研究院发布的《战略性新兴产业区域热力值评价指数报告》，乐清市在新能源汽车产业区域热力值评价指数排名第一位。在新能源产业区域创新力方面，乐清市在专精特新“小巨人”企业数量也处于领先地位。

目前在工信部发布的45个国家先进制造业集群名单中，涉及到38座城市，其中既有经济强市，也有一线/新一线黑马，而乐清电气产业是全国唯一一个以县域为主导命名的集群。2023年乐清电气产业实现规上工业产值1168.13亿元，同比增长6.2%；实现规上工业增加值430.25亿元，增长12.7%；拥有电气企业超1.4万家，规上电气企业1189家。

2023年温州的表现强势，实现地区生产总值8730.6亿元，经济总量连续5年居全国城市前30强，其表现离不开自身县（市、区）的发展贡献，其中，乐清的作用很关键，2023年，乐清市实现地区生产总值1663.53亿元，按可比价计算，增长8.4%，是温州经济贡献的头部地区。

再看瑞安，事实上，上个世纪八十年代其经济发展水平是压过乐清的，但近年来已被反超，经济总量上的差距被不断拉大。

为何风水轮流转？还是需要聚焦在产业发展上。瑞安市的主导产业分别为汽摩配、机械电子、高分子合成材料及其制品、时尚轻工，其中，瑞安拥有12个大类、超5000个系列的产品、近700亿元产值的汽车高端部件产业，为国内超100家整车生产企业提供配套，产品远销全球160多个国家和地区。

众所周知，汽车产业是国民经济重要的战略性、支柱性产业，汽车整车制造产业链条长、涉及面广、动性强，入局者需要顺势而为，聚焦优势产品和关键技术做精做深。虽然瑞安在这块有了一定的存在感，但相对于乐清已通过强链补链武装自己，甚至剑指世界级先进制造业集群，瑞安这里缺少更多的大龙头企业的坐镇，没有产业升级革新的引导效应，产业集群规模和聚集度亟待提升，研发能力也亟待进一步突破，从而使得产业链难以做大做强，竞争优势还不够凸显。

对于瑞安来说，需要积极顺应智能网联汽车带来的新风向，坚持驱动关键零部件产品向电动化、智能化、网联化、轻量化发展，加强科技创新，不断拓展市场、走向高质量发展。

总体来看，伴随着城市化的发展，当打破行政边界之后，通过城市的统筹协调和利益共享，可显著提升城市的首位度以及整体竞争力，推动区域的一体化融合发展。不过其发展过程从高潮、冻结再到严控，我们也可以发现，城市高质量发展的关键，不仅仅是靠着行政区划调整，更在于因地制宜进行科学合理的产业规划，才能更好地激发区域的发展潜力。